Le Conseil constitutionnel : une nécessité pour Haïti

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L’amendement porté en 2010-2011 à la Constitution de 1987, malgré ses insuffisances largement documentées et dénoncées, a introduit une nouveauté incontestable dans le dispositif juridique du pays : la création d’un Conseil constitutionnel encore en devenir. Le texte englobe désormais 13 articles nouveaux, de 190 bis à 190 ter 10. Il est prévu de mettre en place une entité de 9 membres, inamovibles, nommés par le président de la République sur la base des sélections effectuées par trois organes de l’État : le pouvoir exécutif, l’Assemblée nationale et le Conseil supérieur du pouvoir judiciaire (CSPJ). Il sera composé de trois magistrats ayant accumulé une expérience de 10 ans, de trois juristes de haut niveau (avocats, professeurs) et de 3 personnalités jouissant d’une grande réputation dans le pays.

Cette initiative des parlementaires qui ont élaboré les amendements répond à un besoin dans ce pays de construire la démocratie dont le pilier central est le respect de la loi mère. Parmi les justificatifs, on peut souligner la protection des droits fondamentaux solennellement égrenés dans la Constitution de 1987, le maintien de l’équilibre des trois pouvoirs établi depuis la Constitution de 1843, le règlement des conflits de compétence qui peuvent surgir entre les institutions et qui ont empoisonné leurs rapports tout au long de notre histoire politique. Fondamentalement, il s’agit de s’assurer de la conformité à la Constitution d’une loi en gestation ou déjà votée par le Parlement et celle d’autres actes juridiques, et de veiller que des aspérités contenues dans la Constitution elle-même et qui n’étaient pas perceptibles au moment du vote de celle-ci n’affectent pas la régularité des fonctions de l’État. Autrement dit, de confirmer l’authenticité juridique des décisions qui sont adoptées. Le contrôle de constitutionnalité s’entend des mécanismes par lesquels l’État s’assure que tous les textes légaux édictés dans le pays (lois, décrets, règlements, arrêtés, décisions de justice) et quel que soit l’organisme émetteur soient conformes à la Constitution, ne violent pas les dispositions de celle-ci et ne vont pas au-delà de ce qu’elle prescrit. C’est un moyen de vérification de la constitutionnalisation de la vie politique et sociale du pays, source de sa double vertu : la stabilité et la continuité. On l’appelle aussi la justice constitutionnelle qui ne s’applique pas aux citoyens mais protège leurs droits; elle met en cause les organismes détenteurs du pouvoir d’État dans leur fonctionnement et leurs rapports entre eux.

Plusieurs raisons justifient l’aménagement de ce dispositif de contrôle : la suprématie de la Constitution placée au sommet de la hiérarchie des normes, la prolifération considérable des actes juridiques qui entraîne un plus grand risque de violation de la Constitution par omission, interprétation ou inadvertance. À cela s’ajoutent le risque que les pouvoirs publics peuvent se tromper ou tromper délibérément les citoyens; et aussi les effets nocifs des arcanes du droit lui-même affecté par un jargon et des subtilités spontanément inaccessibles au plus grand nombre de citoyens. Enfin, il faut compter avec les influences internationales qui orientent vers une convergence doctrinale en la matière, à charge pour chaque pays d’en intégrer les préceptes selon la forme de ses institutions et son bon vouloir.

Ces besoins multiples ont porté presque tous les pays du monde à se doter de mécanismes de contrôle constitutionnel. Ces derniers portent des appellations diverses : Cour suprême combinant une double fonction judiciaire et constitutionnelle (États-Unis), Tribunal constitutionnel (Allemagne fédérale), Haute Cour (Kenya), Cour constitutionnelle ou Conseil constitutionnel dans la majorité des États. Le souci d’authenticité sémantique nourrit une controverse entre deux choix pour identifier l’organe de contrôle : le Conseil qui met surtout l’accent sur les fonctions assumées, et la Cour désignant plutôt l’entité responsable du contrôle. Sur les 195 pays indépendants qui forment la communauté internationale, on estime que 120 d’entre eux disposent d’un système de protection constitutionnelle, en particulier pour la sauvegarde des droits citoyens. Chaque pays l’a intégré à son histoire, en accord avec ses besoins et selon la réceptivité citoyenne. Ceci explique la variété des mécanismes mis en place, en ce qui concerne l’identité de ces chiens de garde de la Constitution comme on les appelle, la durée de leur mandat, les institutions qui les nomment, l’effectivité de leurs décisions qui ne prévoient pas de recours.

 

L’histoire de la prolifération de ces mécanismes de contrôle retient que les États-Unis demeurent le premier pays à en avoir établi la primeur. L’occasion retenue est moins importante que les principes qui en découlent. En effet l’arrêt Marbury vs Madison édicté par la Cour suprême le 24 février 1803 ne se rattachait pas formellement au respect d’une disposition de la Constitution de 1787, mais à l’obligation des détenteurs de pouvoir, en l’occurrence, le président des États-Unis Jefferson et le secrétaire d’État James Madison d’exécuter une injonction de la Cour suprême afin de rendre effective la nomination de William Marbury à un poste de juge décidée par le président sortant, John Adams. En la circonstance, il s’agissait d’affirmer la primauté du droit sur le pouvoir et l’autorité des juges sur les hommes politiques.

Cet arrêt a eu un large retentissement d’abord aux États-Unis. Il fut commenté et imité d’abord dans les pays de l’Amérique latine qui accédaient à l’indépendance tout au long du XIXe siècle. En effet, en particulier la République dominicaine (1844), le Mexique (1847, l’Argentine (1860), la Bolivie (1880), la Colombie (1886), le Brésil (1891) adoptèrent les principes de justice constitutionnelle.

Les pays européens ont emboîté le pas au XXe siècle. En 1920, sous l’influence de Hans Kelsen, le célèbre auteur de La théorie pure du droit, fondateur du positivisme juridique et qui a inspiré la théorie de la pyramide des normes au sommet de laquelle trône la Constitution, l’Autriche en 1920, puis d’autres pays du continent comme la Grèce, l’Espagne, la Tchécoslovaquie ont aménagé les mécanismes de la justice constitutionnelle. Le mouvement acquit une plus grande ampleur après la Seconde Guerre mondiale avec la Belgique, l’Italie (1948), l’Allemagne (1949) , et surtout la France avec la Constitution de 1958, laquelle inspira les nouvelles nations africaines placées dans sa mouvance et devenues indépendantes à partir de 1960. Une dernière vague européenne a intégré les nations issues du démembrement du système communiste, en particulier l’effondrement de la Yougoslavie créant 6 nations et de URSS qui en a généré 15. Toutes les nouvelles entités n’ont pas directement adopté un système de contrôle constitutionnel, mais elles ont été réceptives aux vertus «démocratisantes» dont le respect de la Constitution demeure la pierre angulaire et l’expression la plus achevée.

 

Haïti devenue indépendante en 1804 fait partie du trio des trois nations qui, les premières, ont adopté une Constitution moderne, avec les États-Unis en 1787 et la France révolutionnaire le 3 septembre 1791(on pourrait mentionner la charte louverturienne du 8 juillet 1801 et surtout la Constitution dessalinienne du 20 mai 1805). S’ils n’ont pas créé un organisme de contrôle de la constitutionnalité des actes juridiques, les nouveaux dirigeants ont tout de même témoigné un souci pour le respect de la Charte fondamentale. À cet égard, il suffit de consulter les textes qui révèlent leur préoccupation, laquelle mérite d’être notée comme étant l’initiation de la gestation de cette décision tardive qui apparaît ainsi comme l’aboutissement logique d’une longue maturation.

Depuis la Constitution de 1843, il est précisé à l’article 162 que les tribunaux doivent refuser d’appliquer une loi anti-constitutionnelle. Cette mise en garde est certes limitée à la fonction judiciaire et elle fait allusion au respect des codes adoptés, il y a peu de temps, en 1824-1826 dont le Code pénal et le Code d’instruction criminelle. Cette disposition a été ignorée en 1846, mais elle a été récupérée, mot pour mot, en 1867 (article 161), en 1879 (article 156), 1888 (article 45) et 1889 (article 147).

En 1918, une variation significative a été introduite. En effet, l’article 99 stipule que les tribunaux doivent refuser d’appliquer toute loi déclarée inconstitutionnelle par la Cour de cassation. Ainsi, la reconnaissance du défaut de constitutionnalité incombe d’abord à la plus haute magistrature, le Tribunal de cassation, dont la création remonte à 1817. Il est opportun de souligner l’influence de l’occupation américaine dans cette formulation qui reflète le rôle de la Cour suprême à la fois comme tribunal de dernière instance et comme organe constitutionnel. La Constitution de 1932 maintient cette fonction dévolue à la Cour de cassation (article 104), de même que celles de 1935 (article 44) de 1946 (article 111), de 1950 (article 104) et même jusqu’en 1957 (article 125) et en 1964 (article 117).

 

On peut souligner que la Constitution de 1987 a repris la substance de la responsabilité reconnue à la Cour de cassation mais est pétrifiée dans deux articles significatifs :

Article 183 – La Cour de cassation, à l’occasion d’un litige et sur le renvoi qui lui en est fait, se prononce en sections réunies sur l’inconstitutionnalité des lois.

Article 183.2 – Les tribunaux n’appliquent les arrêtés et règlements d’administration publique que pour autant qu’ils se conforment aux lois.

En référence à ces dispositions, le 27 mars 1992, sur requête du pouvoir exécutif, la Cour de cassation avait déclaré constitutionnellement inopérant, par défaut de compétence, le protocole d’accord signé, à Washington, le 23 février 1992 entre le président Aristide et les présidents des deux Chambres, le sénateur Déjean Belizaire et le député Alexandre Médard.

 

Les conditions politiques chaotiques de l’époque n’avaient pas permis d’accorder une attention particulière à cet arrêt, mais il confirme le souci de conformité constitutionnelle rappelée dans la dernière Constitution. Cela dit, cet article reconnaît à la Cour de Cassation la possibilité et non le droit de se prononcer sur l’inconstitutionnalité des lois. Sa compétence ne s’exerce que s’il y a litige et elle n’est pas automatique, car les mécanismes de saisine relèvent de la procédure des tribunaux. Les récents amendements ont abrogé l’article 183. La décision de créer le Conseil constitutionnel ne se noie pas dans un vide mais exprime une nécessité préparée par une évolution qui a forgé un creuset géniteur de sensibilités rappelées, même furtivement, dans les Constitutions, y compris la dernière en vigueur.

Par ailleurs, la consultation des comptes rendus des débats parlementaires, particulièrement au XIXe siècle, permet de déceler l’ouverture d’esprit qui animait les législateurs. Certains d’entre eux étaient formés à l’étranger, particulièrement en France (qui aura un Conseil constitutionnel en 1958, mais qui révélait un intérêt constant pour le respect de la Constitution), et démontraient une science juridique qu’ils traduisaient parfois en des propos souvent alambiqués, pétris d’un juridisme fraîchement acquis et qui, de ce fait, manquait d’épaisseur, témoignaient toutefois d’une certaine compétence dans le domaine du droit constitutionnel. Aussi, on peut avancer que la formation du Conseil constitutionnel haïtien ne représente pas une création soudaine, voire un anachronisme, mais plutôt la conclusion naturelle, logique d’une initiative sans support institutionnel préalable, mais elle n’est pas une nouveauté dogmatique.

 

Il n’est pas utile de reproduire les 13 articles traitant du Conseil Constitutionnel extraits de la liste des amendements intervenus. Il est toutefois souhaitable d’attirer une attention critique sur certains points essentiels avant de formuler certaines propositions quant à la mise en œuvre de cette nouvelle institution et aux modalités de son intervention.

La composition tripartite de 9 membres –trois par le pouvoir exécutif, trois par l’Assemblée nationale, trois par le Conseil supérieur du pouvoir judiciaire- préserve le souci d’équilibre des institutions de l’État. Mais un problème se pose en ce qui concerne l’intervention de l’Assemblée nationale à la majorité absolue de chaque Chambre. Il y a toujours un problème qui découle de la composition inégale de cette institution non permanente qui a été initiée en 1843. En effet, il existe un règlement intérieur de la Chambre des députés et un autre du Sénat qui ont été révisés mais pas encore officiellement approuvés; mais un guide de fonctionnement de l’Assemblée nationale fait encore défaut, du moins le projet qui a été élaboré par nos soins (Me Monferrier Dorval et moi-même) n’a pas encore été soumis à l’approbation des deux Chambres. En cas de vote, l’asymétrie de composition de ces dernières (actuellement 119 députés et 30 sénateurs) ouvre la possibilité d’une domination numérique des députés. Au niveau de la procédure idoine pour fonder la composition du Conseil constitutionnel, il eut été rassurant d’indiquer un membre choisi par la Chambre, un par le Sénat et un troisième par consensus entre les deux entités, et cela pour produire les trois catégories de membres prévus par l’article 190 bis-1 : trois magistrats, trois juristes, trois personnalités de grande réputation professionnelle.

 

Les parlementaires ont fixé à 9 ans la durée du mandat des membres du Conseil constitutionnel. On peut rappeler que dans certains pays ils sont élus à vie, comme aux États-Unis. Mais une question se pose : pourquoi avoir reproduit à l’article 295-1, complètement détaché de l’ensemble? Ce qui pose un problème de continuité et donc de concordance juridique, les complications de la Constitution de 1987 en ce qui concerne la durée du mandat des premiers membres du Sénat. En effet, l’article 288 des dispositions transitoires avait malencontreusement introduit le cycle triennal -six ans, quatre ans, deux ans- qui était applicable seulement pour les premières élections. Mais le pays traîne jusqu’à présent le boulet de cette disposition. Un mandat égalitaire pour tous les membres du Conseil constitutionnel eut été préférable.

 

Les modalités de saisine indiquent, de manière limitative, le président de la République, le président du Sénat, celui de la Chambre des députés, un groupe de quinze députés ou de dix sénateurs. Une possibilité est ouverte pour identifier d’autres entités habilitées à le saisir. Il est regrettable qu’elles ne soient pas évoquées dans le texte. On peut penser, par exemple à une possibilité, même encore théorique, selon laquelle les citoyens, eux aussi pourraient saisir le Conseil, par exemple au cas où leurs droits seraient lésés lors d’un procès. En France, on a institué depuis 2008 le système QPU,

Question prioritaire de constitutionnalité, un instrument offert aux citoyens. C’est une possibilité qui indiquerait le caractère novateur et hardi de cette nouvelle institution.

 

Le Conseil constitutionnel est appelé à intervenir sur la constitutionnalité des lois, des règlements internes du Sénat et de la Chambre des députés et sur les arrêtés (article190 bis). C’est une réduction assez incompréhensible de ses prérogatives car elle évacue les règlements, les décrets et ne répond pas aux objectifs énoncés à l’article 190- ter 7 qui englobent les conflits qui opposent le pouvoir exécutif au pouvoir législatif et les deux branches du pouvoir législatif, mais curieusement pas le pouvoir judiciaire. En outre, il faudrait un peu plus de précision en ce qui concerne les conflits d’attribution entre les tribunaux administratifs, les tribunaux électoraux et les tribunaux judiciaires. On se demande s’il s’agit de trois catégories de conflits ou de ceux qui peuvent surgir à l’intérieur de chacune d’elles. Dans ces divers espaces d’intervention, le texte ne qualifie pas la nature des conflits, car il ne saurait comprendre n’importe quel type d’affrontement, mais seulement ceux qui relèvent de la conformité avec la Constitution. À condition d’extraire, dans tous les cas, la dimension constitutionnelle explicite ou incidente.

La mise en œuvre de l’article 190-ter.8 est lourde de virtualités problématiques car elle fait intervenir trois institutions de l’État. Il est en effet stipulé :

« Lorsqu’à l’occasion d’une instance en cours devant une juridiction, il est soulevé une exception d’inconstitutionnalité, le Conseil constitutionnel peut être saisi sur renvoi de la Cour de cassation.

 

Si la disposition est déclarée inconstitutionnelle, le Conseil constitutionnel la renvoie devant le Parlement qui statue souverainement sur le cas. La nouvelle disposition est promulguée.»

On peut se demander s’il s’agit d’une instance judiciaire car on ne comprend pas le renvoi devant le Parlement suivi de la promulgation (supposément par l’exécutif), comme s’il s’agissait d’une loi. Ainsi, les normes devant régir le fonctionnement du Conseil constitutionnel créent d’avance un imbroglio par la confusion des prérogatives associées à l’indépendance des pouvoirs. Au bout du compte, il y a un risque sérieux que l’autorité du Conseil constitutionnel ne soit court-circuitée. La création et l’intervention du Conseil constitutionnel marqueront une nouveauté dans la mesure où ses décisions sont exécutoires. Il est indiqué que le Conseil intervient lorsqu’il est saisi sur la constitutionnalité des lois avant leur promulgation. Les dispositions écartent donc la perspective d’une auto-saisine, ce qui donnerait une plus grande autonomie à cet organisme, car il n’est pas indiqué que les entités prévues pourraient ne pas utiliser ce droit. Si le Conseil constitutionnel est autorisé à étudier la conformité d’un projet ou d’une proposition de loi avec la Constitution, cela créerait moins de risque pour l’État de droit qu’il puisse le faire avant la promulgation. Il serait souhaitable que s’établissent des passerelles de communication entre les trois instances qui interviennent dans la procédure de fabrication des lois, en amont, le pouvoir exécutif par l’exercice de son droit d’initiative et d’objection, le pouvoir législatif à travers ses deux branches, le Conseil constitutionnel lui-même qui donnerait la garantie que le texte est compatible avec la Constitution, finalement, encore le pouvoir exécutif qui en effectue la promulgation et le fait publier afin de le rendre exécutoire. Dans notre histoire, il est arrivé que le pouvoir exécutif retarde volontairement la dernière phase; il serait souhaitable que le Conseil constitutionnel puisse intervenir pour rétablir un circuit raisonnable, prévu et respecté à l’intérieur de la navette législative.

 

L’article 190-ter.10 prévoit l’adoption d’une loi organique pour déterminer l’organisation et le fonctionnement du Conseil constitutionnel, la procédure suivie devant elle, notamment le délai pour la saisine des contestations de même que les immunités et le régime disciplinaire de ses membres. Il ne fait aucun doute que cette loi d’application aidera à résoudre quelques-uns des problèmes soulevés. Mais il faudra une révision constitutionnelle, soit par la voie de l’amendement, soit par une assemblée constituante, pour modifier le mandat du Conseil constitutionnel. Par exemple, il serait souhaitable qu’il puisse intervenir dans le cadre des élections pour déterminer l’acceptation légitime des dossiers de candidature, particulièrement en ce qui concerne la validité de l’identité des candidats, régler l’épineuse question de la décharge et, au besoin, le maintien de l’article 233, particulièrement critiqué, non dans son principe, mais à travers son application, et dire le droit dans l’examen des réclamations contentieuses qui ont soulevé tant d’interrogations lors des dernières élections. Cette possibilité est liée au fait qu’une institution, en l’occurrence le CEP, ne saurait être juge et partie sur une question aussi importante que celle des élections. Il y a une collaboration à établir entre le Conseil constitutionnel et le Conseil électoral permanent appelé à élaborer une nouvelle loi électorale soumise au Parlement par l’intermédiaire du pouvoir exécutif, dont les prescriptions devront être conformes à la Constitution. En liaison avec l’itinéraire de cette loi particulière, le Conseil constitutionnel devrait pouvoir se prononcer sur une question qui a préoccupé les observateurs, à savoir si le pouvoir exécutif devrait se charger strictement de transmettre le projet de loi électorale au Parlement, en se comportant comme une «boîte aux lettres», ou s’il lui revient le droit de se prononcer, comme pour n’importe quelle loi, sur le contenu de la loi électorale. Cet aspect de la procédure pose le problème fondamental de l’autonomie du CEP en ce qui concerne l’organisation des élections.

 

Enfin, dans une perspective pratique, il est bon de se souvenir qu’une Constitution n’est pas une Bible inaltérable et elle est donc sujette à des révisions régulières. Telle est la situation actuelle. Le Conseil constitutionnel sera sans doute mis en activité dans un contexte marqué par les critiques légitimes portées contre la Charte de 1987, ce qui mobilise la discussion de l’alternative entre la préparation d’une nouvelle Constitution et le déclenchement de la procédure de l’amendement à partir de la 8e session de la présente législature, soit entre le deuxième lundi de juin et le deuxième lundi de septembre 2019. Une commission de la Chambre des députés a publié les résultats d’une étude, sérieusement élaborée, portant sur 30 propositions d’amendements à soumettre l’année prochaine. Il se pourrait bien que soient inscrits au menu de cette dernière session de la 50e législature deux autres projets, celui du Sénat et celui du pouvoir exécutif, car l’initiative de l’amendement appartient à ces trois instances : pouvoir exécutif, Chambre des députés et Sénat, selon l’article 282 de la Constitution qui ne prévoit pas un ordre de préséance. Les discussions portant sur les deux termes de l’alternative, amendement ou 23e Constitution, se poursuivent et il est opportun de souligner qu’il conviendrait que le Conseil constitutionnel ait la possibilité de se prononcer non sur l’opportunité d’adopter de nouvelles normes. mais sur la conformité avec la Constitution de la procédure appliquée à cette fin. Le rappel des déboires enregistrés lors de la dernière révision peut aider à prévenir des bévues juridiques. Qu’on se rappelle que la procédure entamée, normalement en septembre 2009, selon le vœu de la Constitution, n’avait pu se poursuivre en 2010 à cause des effets désastreux du tremblement de terre; mais la déclaration d’amendement votée le 9 mai 2011 par la nouvelle Assemblée nationale inaugurant la 50e législature, toujours conformément à la Constitution, avait été promulguée par le président Préval puis publiée le 13 mai dans Le Moniteur sous forme de loi constitutionnelle. Cette initiative avait soulevé la protestation de certains parlementaires mettant en cause l’authenticité du texte publié et dénonçant une manipulation. Le 3 juin, le nouveau président, Michel Joseph Martelly, a cru bon de prendre un arrêté pour rapporter la loi constitutionnelle portant amendement de la Constitution, ce qui a été dénoncé comme une aberration juridique, car en aucun cas un arrêté pourrait annuler une loi. Un nouvel arrêté a aboli cette grave atteinte aux principes élémentaires de droit. Finalement, le 19 juin 2012 une loi constitutionnelle, reproduite pour erreurs matérielles, était publiée, portant curieusement la date du 9 mai, mais elle n’a pas été régulièrement promulguée.

Le résultat de cette cacophonie juridique est que le pays ne sait pas, sérieusement, sur la base de quel texte constitutionnel de référence il est gouverné. En effet, quatre options sont juridiquement utilisables : la Constitution de 1987 dans sa version française; la même dans sa version créole qui n’a même pas été effleurée lors de ces interventions, mais elle demeure valide car elle a été votée en même temps que la française, le 10 mai 1987; la loi constitutionnelle publiée par le président Préval le 13 mai 2011 qui jouit du label d’authenticité de l’acte normalement promulgué; la loi constitutionnelle publiée le 19 juin 2012 par le président Martelly.

Il appartiendra au Conseil constitutionnel de démêler cet écheveau, opération d’autant plus nécessaire que l’année 2019 annonce un certain nombre d’événements : en dehors de la fin de la 50e législature et l’arrivée de la suivante. Il faudra compter avec le début de la procédure d’amendement dont certaines propositions de la Commission de la Chambre des députés vont bouleverser le panorama, car chacune des propositions, au demeurant fort judicieuses, va générer un certain nombre d’articles à amender selon les trois possibilités requises, suppression, modification et introduction de nouvelles normes. Éventuellement, il faudra compter avec la mise en place d’un atelier sectoriel ou même d’une Assemblée constituante chargée de préparer une nouvelle Constitution. On doit se préparer à assister à un embouteillage d’initiatives et il appartiendra au Conseil constitutionnel en gestation d’extirper les priorités.

Toutes ces raisons et les considérations qui en découlent confirment l’utilité juridique et fonctionnelle du Conseil constitutionnel, à condition qu’on ne le considère pas comme une addition légère et fantaisiste à notre bloc de constitutionnalité, mais comme un apport fondamental à la construction de l’État de droit dont nous avons besoin.

 

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