Corruption et administration publique en Haïti : causes et solutions

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1 – Introduction

Certains ministres et même Premiers Ministres paient leurs impôts accumulés sur plusieurs années juste avant leur ratification. Les ambassades sont bondées de gens dont la plupart est sans qualification aucune pour remplir leur poste. Il faut payer une tierce personne pour obtenir son passeport ou se carte d’identification nationale. Ces observations ont été confirmées par le Directeur de l’Office de management et des ressources humaines (OMRH), Josué Pierre-Louis, qui parle de l’inefficacité à outrance et de la corruption au sein de l’administration publique. L’ensemble de ces défaillances a valu à Haïti les épithètes d’Etat prédateur, parasite et cleptocratique (Buss and Gardner, 2008).

Cette cleptocratie ou cette culture de la corruption qui empêche l’offre des services à la société entrave la paix sociale. Elle est d’ailleurs connue, par exemple dans le cas afghan, comme l’un des facteurs principaux de l’insécurité et de l’instabilité politique (Connor, 2012). Une thèse de maîtrise de l’Université de Clark aux Etats-Unis argumente que la corruption systémique des gouvernements haïtiens est la cause fondamentale de l’absence de régulation des ONG internationales après le séisme de 2010 (Brun, 2018). S’il est certain que les causes de la corruption sont diverses et qu’elles peuvent être liées à l’économie, la politique, l’administration, la morale individuelle, la culture, l’histoire, etc. (Brun, 2018 ; Abdellatif, 2003), je ne tiendrai compte dans cet essai que de l’administration publique. Sans ignorer le poids de l’histoire, mon choix se justifie par le fait qu’à l’instar des théoriciens du développement endogène, je défends la thèse que le développement d’Haïti incombe avant tout aux haïtiens. D’autres textes analyseront d’autres aspects internes.

Ma réflexion comporte quatre parties : un survol théorique sur la corruption, les indicateurs de corruption en Haïti, les causes de la corruption en Haïti et, finalement, les mesures à adopter pour procéder à l’ablation ce cancer qui ronge la société haïtienne.

2 – Idée générale de la corruption

La corruption est un cas particulier de relation pervertie entre l’Etat et la société et se situe à l’interface des secteurs public et privé (Rose-Ackerman, 1978) où des ressources publiques sont illégalement converties en biens privés (World Bank, 1997 ; Transparency International, 1998). Les causes qui engendrent la corruption dans l’administration publique sont, entre autres, une bureaucratie inefficiente, la faiblesse de l’Etat de droit, le bas salaire des employés, un système judiciaire indépendant (Ahmad et al., 2012; Atkinson, 2011 ; Sassoon, 2016). Il existe plusieurs mesures de la corruption dont les plus répandues sont l’indicateur de la Banque mondiale et l’Indice de perception de la corruption de Transparency International, lequel sera utilisé dans cette étude. Il faut souligner que ces indicateurs sont des mesures indirectes de la corruption, car ils évaluent la perception des citoyens de la corruption et non la corruption elle-même. Cependant, cette différence technique n’a pas une grande implication pratique, car en politique il est souvent difficile de connaitre la réalité sinon qu’on agit en fonction de ses perceptions.

3 – Niveau de la corruption en Haïti

Pour étudier le niveau de la corruption en Haïti, j’utilise l’Indice de Transparency International qui inclut Haïti depuis 2002. En 2002, Haïti, avec une note de 78 sur 100, était la 13e société la plus corrompue sur 102 pays. Dans ce premier classement, le Bangladesh, pays dont le développement était similaire à Haïti à cette époque, était perçu comme le pays le plus corrompu au monde avec une note de 88.

Entre 2003 et 2008, Haïti était perçue comme l’un des trois pays les plus corrompus de la planète remportant la palme en 2004 et 2006 sous le gouvernement de transition. Bien qu’Haïti se soit retirée du groupe des 5 pays les plus corrompus à partir de 2009, elle s’est faite quand même championne de la corruption au cours des 16 dernières années (2002-2017) avec une note oscillant entre 80 et 85 sur 100.

D’ailleurs, il a fallu 16 ans, soit en 2017, pour réduire la perception de la corruption au niveau de 2004 (78 sur 100). Contrairement à nous, le Bangladesh et le Kenya ont fait des efforts considérables pour réduire leurs notes respectives de 16 et de 9 points au cours de la période étudiée (voir graphique). Il serait intéressant d’étudier les mesures adoptées par le Bangladesh lui permettant de faire un grand bond qualitatif en passant du pays le plus corrompu du monde en 2002 et 2003 à occuper la 38e position au cours de ces 8 dernières années. Cette analyse dépasse le cadre de cette étude mais est présentée dans un article pour une revue scientifique à paraître bientôt. Ce présent texte se circonscrit à l’analyse des causes de la corruption en Haïti. Les variables retenues pour cette analyse sont l’inefficacité de l’administration publique, l’informalité permettant à la Présidence de vassaliser les ministères, le dysfonctionnement de l’appareil judiciaire, la non-professionnalisation des cadres et le bas salaire.

4 - Causes de la corruption en Haïti

4.1 – Inefficacité et manque de ressources des institutions publiques

L’inefficacité des institutions publiques est à la fois l’une des causes et des conséquences de la corruption des institutions publiques. L’administration publique en Haïti est jugée inefficace non seulement par les citoyens en général mais aussi même par les employés de l’Etat qui ont accordé comme note maximale 2.7 sur 10 à la capacité des institutions publiques de fournir à la population des services adéquats et opportuns (BRIDES, 2007). D’ailleurs, il n’y a que quelques institutions du secteur économique et financier (Ministère des finances et de l’économie, Institut haïtien des statistiques et de l’informatique et BRH) qui avoisinent cette note, bien que la DGI, matrice des finances publiques, ait obtenu 1.3 sur 10. Les résultats de cette enquête préoccupent encore davantage quand l’Université d’Etat d’Haïti, les Ministères de l’éducation et de la santé qui représentent les secteurs par excellence du développement, ont obtenu des qualifications de 1.3, 1.6 et 1.1, respectivement. Bien que cette enquête date de 10 ans, rien ne porte à croire que la performance de ces instituons a changé en 2018 sinon qu’elle aurait empiré avec un renforcement de la corruption.

Si ces évaluations des fonctionnaires publics préoccupent, elles ne sont pas pour autant surprenantes, car les conditions prémodernes et de népotisme dans lesquelles fonctionne l’administration publique haïtienne ne sauraient donner de meilleurs résultats. Comme j’ai déjà amplement traité du secteur éducatif dans des EPP antérieures, je tiens à élucider ma thèse à partir du secteur de la santé. La part du budget public allouée au secteur de la santé au cours de la dernière décennie s’est stabilisée autour des 4.5%. En 2012, cette allocation a équivalu à 7% du financement dudit secteur contre 64% provenant de l’aide internationale (Dubuche, 2015). Au regard du monde, la santé n’est pas une priorité en Haïti. En effet, sur une liste d’une vingtaine de pays à PIB per capita similaire à celui Haïti, la participation du secteur de la santé dans les budgets varie entre 2 et 6 fois celle d’Haïti (Dubuche, 2015). Dans ces conditions, les services des hôpitaux publics en Haïti ne sauraient être comparables à ceux de ces pays disposant de plus de moyens pour offrir de meilleurs services et, du même coup, combattre la corruption. Au regard de cette analyse, il est donc normal (bien que regrettable) que l’hôpital général soit la catastrophe que nous connaissons. Le cas du secteur de la santé peut être généralisé aux autres secteurs tels que l’éducation et l’électricité. La même logique permet de comprendre la torpeur administrative faisant qu’ouvrir une entreprise en Haïti prenne deux fois plus de temps en Haïti qu’en Amérique latine (voir Doing Business de la Banque mondiale,2017) et que la moitié des enfants haïtiens ne disposaient en 2007 d’aucune pièce d’identité (UNDESA and UNDP, 2007 : ch.1). A la faveur de ces données, il est donc clairement indiqué que le manque de ressources des institutions publiques les rend à la fois inefficaces et corrompues.

4.2 – Informalité

L’informalité prend le dessus sur les lois et les procédures établies spécialement dans les institutions financières où une grande partie du budget est exécutée via des canaux inappropriés. Par exemple, en 1999–2000, le Palais a géré les fonds d’un grand nombre de projets de secteurs aussi divers que l’agriculture, les routes et le logement. Ce qui a converti la Présidence en une institution à vocation d’investissement (59% de ses ressources), beaucoup plus que d’autres institutions prioritaires tels que le Ministère de l’éducation (19%), la justice (7%) et la santé (1%) ((BRIDES, 2007: 148). La Caravane du changement du gouvernement actuel s’inscrirait dans cette même logique d’affaiblir et de remplacer les institutions publiques. Suivant une recherche que j’ai menée cette année 2018 sur l’efficacité du secteur de la santé dominicain, j’ai découvert que la tendance de la Présidence à remplacer les ministères, spécialement celui de la santé, était aussi observée dans la République voisine à la fin des années 90. Cependant, les Dominicains ont implanté à partir de 2007 une reforme sanitaire permettant de juguler ce mal.

4.3 – Dysfonctionnement de l’appareil judiciaire

Lié à l’informalité et au manque de ressources, entre autres facteurs, le dysfonctionnement de la justice est la première des causes de la corruption en Haïti. D’ailleurs, le système judiciaire haïtien comporte les institutions les moins fiables, lesquelles, de l’avis de plus de 90% des interviewés dans l’enquête du BRIDES (2007), sont discriminatoires envers les pauvres. Cette perception est corroborée par le fait qu’en 2005, 85% des reclus, pour la plupart des pauvres, qui n’étaient pas encore jugés avaient passé plus de temps en prison que s’ils avaient été condamnés avec la peine maximale pour les délits dont ils avaient été accusés (Commission interaméricaine des droits de l’homme, 2005). Ces données mettent en évidence la corruption de la justice haïtienne, car les pauvres en sont victimes parce qu’ils sont dépourvus de moyens pour s’acheter le verdict désiré et parce qu’il n’existe pas non plus la structure administrative minimale pour faire avancer le système. Mon étude de 2014, « Gouvernance en Haïti à la lumière des indicateurs de la Banque mondiale (1996-2012) », a été révélé que les notes les plus basses obtenues par Haïti en Etat de droit dans l’Indicateur de la Banque mondiale correspondent aux périodes de crise politique et que l’appareil judiciaire et le CEP demeurent les deux institutions les plus politisées en Haïti. Le fait que de 1986 à aujourd’hui environ 35 ministres de justice se sont succédé n’est pas seulement dû à l’instabilité politique mais aussi à la très haute politisation de l’institution. Dans ces conditions, la définition des politiques du secteur et, de surcroît, leur mise en application se sont révélées impossibles.

4.4 – Non-professionnalisation de l’administration publique et bas salaire

En ce qui concerne la professionnalisation de l’administration publique, vers les années 2000, presqu’un sur trois employés de l’administration publique était des employés « phantasme » et, dans certains ministères, cette proportion arrivait jusqu’à 50% (FMI, 2004). Cette crise de l’administration publique haïtienne persiste encore, car, suivant les propos du coordonnateur général de l’Office de management et des ressources humaines (OMRH), Josué Pierre-Louis, rapportés par le journaliste Patrick Saint Pré, de Le Nouvelliste, l’Etat ne maitrise pas la masse salariale, ne connait pas l’effectif de son personnel qui vieillit d’ailleurs, alors que le non-respect de l’éthique professionnelle et de la déontologie se traduisant par la corruption se renforce face à un cadre juridique obsolète et dépassé.

Dans la même veine et selon un article de Worlgenson Noël, de le Nouvelliste, le coordonnateur de l’OMRH a affirmé, à l’émission «Haïti Sa k’ap Kwit» du 1er octobre 2018, que les employés publics sont recrutés sur la base de clientélisme et de népotisme et que moins de 5% des cadres de la fonction publique sont titulaires d’une licence. Aux écueils des employés phantasme et du manque de compétence des cadres non phantasme, s’ajoute celui des bas salaires qui encourage des fonctionnaires à détourner des fonds publics à des profits personnels et qui décourage des professionnels compétents à intégrer l’administration publique. Il existe d’autres explications à ce sujet que j’exposerai quand j’analyserai les relations entre la corruption et l’instabilité politique en Haïti.

Il ressort de mon analyse que la corruption n’est pas l’affaire d’un gouvernement mais est plutôt inhérent à l’administration publique haïtienne. Cependant, si on assume que nos leaders politiques ont tous eu un même niveau de volonté politique, la dégradation du système ferait que le gouvernement actuel serait plus corrompu que les passés et que, sans l’application des mesures adéquates, ceux qui viendront le seront davantage que le présent. Enfin, la solution de ces différentes causes de la corruption en Haïti passe par une combinaison de réflexions et d’actions dans les domaines de la politique et de l’administration publique. Les deux prochaines EPP présenteront des éléments de solution en vue de résorber le problème.

Joseph Harold PIERRE Economiste/Politologue @desharolden/[email protected]

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